澳门独特的三权分立体制

无论是一个国家或地区，都会有一个政权存在，对社会实行管理。政权通常主要有三个权力组成：行政权、立法权和司法权。行政权有时又称为执行权，通常由我们所讲的政府来代表。立法权拥有制订法律功权力。国会、议会代表立法权。司法权行使审判权，由法院代表。行政、立法、司法三权分立，相互制衡，是大多数西方国家所推崇的一种理想的政治体制。

自1 9 7 6 年《澳门组织章程》颁布以后，这种三权分立的政治体制亦大致上在澳门建立起来。便是这种三权分立和西方国家的三权分立存在着许多不同。不能简单地用西方国家的三权分立来解释澳门的政治结构。其不同也正是澳门政治结构特征之所在。

根据《澳门组织章程》澳门地区享有行政、经济、财政及立法的自主权，总督及立法会是澳门政治行政组织的两个自身管治机关。

（一）总督及其权限。总督由葡萄牙共和国总统任免、授予职权并从政治上向总统负责。按规定，总统在任命总督前，必须通过澳门立法会和澳门利益的主要代表组织，咨询当地居民意见。根据《澳门组织章程》，总督有以下权限：

（1 ）在澳门地区内代表共和国总统，共和国议会及共和国政府。

（2 ）承担对内安全事宜，在地区对外安全事宜的权限属共和国总统。

（3 ）根据法律采取必要措施恢复公共秩序。

（4 ）行使立法职能，签署法律及法令的颁布，规范法律及法例的执行，宣布训令及指示。

（5 ）提请宪法法院审议立法会发出的任何规定有否违宪或违法。

（6 ）订定财政金融市场的结构并管制其运作。

（7 ）领导整个公共行政及管理当地财政。

（8 ）向共和国总统提请任命政务司，并授予其职权。

（9 ）保障司法当局的自由、执行职务的全权性及其独立性。

（1 0 ）以公共利益为理由，向共和国总统建议解散立法会。

（1 1 ）任命七位立法会议员。

（二）立法会及其权限。1 9 7 6 年之前，澳门作为葡国的海外省，立法权基本来自葡国。澳督及其领导的政务委员会共同行使立法权。但只能制订较低层次的法令规章。1 9 7 6 年颁布《澳门组织章程》，从此，澳门便产生了虽然拥有不完全的立法权，但在组织上完全独立的立法机关——立法会。

根据《澳门组织章程》，立法会的权限有：

（1 ）监视在当地对宪法规则、章程规则及法律的遵守，并提请宪法法院审议总督发出的任何规定有否违宪或违法。

（2 ）授予总督立法许可。

（3 ）订定本地区社会、经济、财政和行政政策总纲。

（4 ）对《澳门组织章程》发表意见及建议修改。

（5 ）核准行政当局每年收支预算的建议，审议总督、政务司及行政当局的行为。

（6 ）就本地区事务向葡国总统及总督提供意见。

（7 ）对于未保留给葡国主权机关或总督的一切事宜制定法律。

（8 ）制订税务制度，货币制度及度量衡标准。

（9 ）制订或修订公务员的职级及薪酬。

（1 0 ）就人的权利、自由及保障，罪行刑罚，保安处分及刑事诉讼程序等事项立法。

（1 1 ）制订有关违反纪律或行政秩序的惩罚及有关程序的一般制度。

（三）总督和立法会的关系。由上可以看出，《澳门组织章程》赋予总督的权限十分广泛，主要有代表权、执行权、政治权、牵制权、宪制权、立法权等。而立法会的权限则有立法权、牵制权、宪制权。

总督与立法会所拥有的各种权限，既有分立，也有重复及互相牵制。分立方面：总督有代表、政治及执行权，而立法会有其专属的立法权。重复方面：主要是双方都有一定的立法权。牵制方面，双方均可通过葡国宪法法院对对方所作的立法行为作出审查，则达到互相制衡的目的。

总督由葡国总统任免，相当于葡国政府部长职级，在政治上向葡国总统负责，而不是向澳门立法会负责。除对外安全权属于葡国总统的权限之外，澳督拥有澳门的全部行政权，兼拥有部分立法权。澳督施政由不超过7 名的政务司来协助。咨询会作为一个咨询机构会同澳督运作。咨询会的意见不会对包括澳督在内的任何方面产生约束力。

在立法权方面，除部分立法权专属立法会享有之外，其他立法权由立法会与澳督共同享有。属于立法会的立法权，立法会可以赋予澳督立法的许可，授权一经作出，该事项的立法权亦属澳督所有。此外，无论是否属于立法会的专有立法范围，澳督都可以向立法会提交法律提案，由立法会决定是否通过。

澳督行使立法权之时也受到立法会的某些制约。立法会有权修改并追认澳督公布的法令，也有权拒绝追认。另外，对于立法会通过的法律，澳督有权拒绝颁布，但如果立法会以三分之二的多数再次通过该法律，澳督必须颁布。立法会对澳督的制衡还有，提请有关法院审议澳督发出的规定是否抵触法律，审议澳督的行为，对澳督施政方针的弹劾动议进行表决。

由于澳督权力并非来自立法会，所以澳督在政治上完全不必向立法会负责，因此立法会无权在免去总督职务的程序上行使任何权力。相反，澳督则有权向葡国总统提出解散立法会的建议，葡国总统可接纳其建议，下令解散立法会。在原立议会解散到新立法会产生之前，澳督享有全部的立法权。

学者们普遍认为澳门现行的立法体制具有双层双轨的特点。所谓双层是指葡国主权机构同澳门立法机关都可以制订澳门法律。双轨则是指澳门本地的立法机关（总督和立法会）都享有立法权，而这种立法权是并行的，互相没有隶属关系。

根据葡国宪法，葡国的主权机关有共和国总统、共和国议会，政府和法院。根据葡国宪法和《澳门组织章程》的规定，主权机关对澳门的立法权包括：批准《澳门组织章程》以及澳门立法会对该章程的修改建议，但若葡国主权机关对立法会的修章建议作出修改，须经立法会同意后方可颁布；就非属澳门地区专门利益和澳门立法会权限的事项制订法律；并且根据上述两点所制订的法律，必须经过在《澳门政府公报》上刊登这一程序后才可在澳门实施。

过去，由于澳门本身没有立法机关，所以只有将大量葡国法律引至澳门。但1 9 7 6 年澳门开始有自身立法机关后葡国法律延伸到澳门适用的情况日益减少，立法会创制法律日益增加。葡国主权机关的立法如果和澳门本地立法相抵触，假如葡国主权机关创立的法律内容上属于澳门本地管理机构专属权限的，则以澳门本地法律为优先。

由于总督本身拥有行政权，又具有立法权，容易形成一面倒的情况，甚至架空立法会。故《澳门组织章程》规定任何法令均受追认程序约束。目的在于牵制总督之立法行为。但若总督对立法会拒绝追认感到不满意时，更可以“公共利益为理由”向总统建议，由总统下令解散立法会。1 9 8 4 年2 月，正值立法会第二届会期，当时总督高斯达就曾建议解散立法会，并获总统恩尼斯接纳，立法会即时被解散。

（四）司法机关。从立法机构看，澳门法律来自葡国主权机关、澳门立法会和总督。长期以来，由于政治、历史和语言等方面的原因，澳门法律体系完全葡国化。当然，在某些方面也照顾澳门是以华人为主的社会，尊重华人的一些风俗习惯。但主要法律大都由葡国立法机关根据葡国的社会和葡国人的道德观念制定，澳门以葡文为唯一的立法语文，澳门的司法体系隶属于葡萄牙。法官和检查官为葡国有关机构委任的葡萄牙人，澳门的司法和法律领域由葡萄牙人和土生葡人所操纵。

但是越来越多的法律开始在本地区制定。1 9 8 9 年8 月，葡萄牙第二次修改宪法，在第2 9 3 条“澳门的章程”中规定澳门地区享有自治且可以拥有自身的司法组织，以适应澳门过渡期的需要。1 9 9 0 年8 月，葡萄牙部长会议向国会提出《澳门司法组织纲要》提案，1 9 9 1 年6 月获得通过。这个纲要照顾了澳门现行的司法制度，又考虑到澳门面向未来的过渡。它的规定有：审判权和终审权由特别行政区法院行使，法律具有独立性，只服从法律进行审判，不受任何干涉。检察机关独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉等。

《澳门司法组织纲要法》的目的是逐步给予澳门地区完全的司法自治权，在澳门地区建立不再从司于葡萄牙司法制度的自身的司法组织。其中有一条规定：由总督委任法官。这与葡国的司法传统不同，在葡国，法官的任命和调动权属于不受立法和行政权直接干预的最高司法委员会。根据纲要法，澳门拥有具有一般审判权的普通法院以及具有行政、税务、海关和财务审判权的专业法院。也可设立仲裁庭和其他非司法性质的机构。另外还设立澳门高等法院和审计法院两个二审法院，设立司法官的管理机关和纪律机关：澳门司法委员会和澳门司法高等委员会。

高等法院是第二审和复审法院。是澳门法院组织中等级最高的法院。除在上诉问题上仍受葡国最高法院、最高行政法院和宪法法院制约个，实际上已广泛行使终审法院的权力。高等法院由院长和4 名法官组成。高等法院可以全会和分庭的形式运作，分庭由3 名法官组成，全会最少须有4 名法官才能运作。高等法院有两个分庭，分别负责一般审判权和行政、税务和海关审判权，对总督和政务司行为的上诉，其审判权仍属于葡国最高行政法院。

审计法院也是第二审法院。由院长和2 名法官组成。可以1 位法官组成的独任庭以及由院长和2 位法官组成的合议庭的形式运作。其主要权利为：对澳门地区及其自治或非自治部门、公共法人、公共社团、市政机关以及法律规定的其他公共团体，享有财政控制权和审判权。

检察院是代表本地区提起刑事诉讼，维持法律规定利益的自治机关。独立履行法律赋予的职务，不受任何干涉。其主要职责为：代表本地区、公钞局，市政厅以及无行为能力、不确定和失踪的人士；提起刑事诉讼；监察刑事警察机关行为的程序；促进法院裁判的执行，令其具有正当性，等等。

澳门法院和检察院的编制由总督订定，司法官也由总督从葡萄牙司法系统编制或在澳门居住3 年以上、熟悉中文且具有公民品德的法律学土中以定期委任方式任用，任期三年。总督委任高等法院和审计法院院长、法官、助理总检察长以及检察院司法官时，需征求司法高等委员会建议。

澳门司法委员会和司法高等委员会是两个司法官的管理和纪律机关。司法高等委员会由葡国最高法院院长、总检察长、澳门总督或其代表、澳门立法会推选的2 名人士、葡国司法部1 名代表和总统委任的1 位人士组成。这是因为澳门司法制度初步建立，需要由葡国主权机关代表组成的组织——司法高等委员会来协助和指导，等到澳门司法制度成熟且获得完全自治后，其权利将会移交给本地化的司法委员会。这也是澳门司法制度特征之一。

（五）市政自治和市政议会。澳门地区的两个市政机构各自有独立的管理机关和财产，并享有财政和行政自主权。总督对市政机关进行行政监管：（1 ）通过分析市政机关会议记录督促市政机构遵守法律。（2 ）可以对市政机关及其部门的活动进行调查并要求市政机关对已做出的任何决议进行解释。（3 ）总督负责批准市政议会关于市政厅活动计划以及有关修订市政预算、帐目、借款的决议。（4 ）假若市政机关严重违法或拒绝遵守司法决定，总督可下令解散市政机关。市政厅、市政议会、市政执行委员会三者之间的关系为：澳门地区有两个市政厅，每个市政厅有市政议会和市政执行委员会组成，前者为决议机关，后者为执行机关。市政厅的主要职责有：市政发展，城市规划建设，公共卫生，文化娱乐体育活动，环境及居民生活质量的保障。

由于澳门地域狭小，中央行政和地方行政管辖地域相同，市政与中央行政的关系职能方面，产生了许多矛盾和冲突。很多地方二者不能协调。