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侯宜杰:袁世凯为何要设置“国务卿”?

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美国官制中有个国务院的长官,主管外交事务,英文称为Secretary of State。对这个名词,日本人译作“国务卿”。中国人又从日本人那里借用过来,也叫“国务卿”。在中文词汇里,“国务卿”仅指美国国务院长官。但在近代中国,袁世凯当政时期,曾设置过“国务卿”一职,并且设置“国务卿”也是他的主张。

袁世凯赞成立宪,其实并不是真心想实行资产阶级民主政治

袁世凯为什么要设置“国务卿”?这要从其对共和制度的态度谈起。袁世凯在清末是个封建官僚,后曾赞成立宪,其实他并不真心想实行资产阶级民主政治。辛亥革命以后中国变成共和国,他虽当上了临时大总统,但仍没有民主意识,满脑袋都是封建专制思想,抓权成癖,独裁成性,总想个人专断一切。因此,他对孙中山公布的《中华民国临时约法》,特别是实行责任内阁制,即“国务员(国务总理及各部总长均称国务员)辅佐临时大总统负其责任”;“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时,须副署之”,极端不满。

为了将实权抓在自己手里,当组织第一届内阁时,袁世凯以为老部下、老朋友唐绍仪一向唯命是从,便提出由其出任总理。然而,唐绍仪就任总理之后,主张与同盟会合作,强调遵守《临时约法》和承担内阁的责任,对国家负责,协商国务时敢于直陈意见,有时将总统府的决定驳还,甚至当面与袁世凯争得面红耳赤,不肯稍让。这在袁世凯眼里就是大逆不道,于是便利用各种手段打击唐绍仪,逼得唐绍仪辞职而去。后袁世凯任命亲信赵秉钧为代理国务总理。赵秉钧一切事务均直接请示袁世凯办理,此时责任内阁完全成为袁世凯的附属机关。

1913年,袁世凯镇压了国民党的“二次革命”,当了正式大总统。当他得知即将完成的《天坛宪法草案》基本精神仍是立法权属于国会、责任内阁制等原则后,立即向众议院提出增修《临时约法》,要求扩大总统职权。但宪法起草委员会未予采纳。随之,他派人到宪法会议陈述意见,又遭到严词拒绝。袁世凯恼怒异常,马上通电各省文武官员,说宪法起草委员会中多是国民党员,随之,他们所拟的《天坛宪法草案》“妨害国家者甚多”,要他们发表意见。一些官员心领神会,发出通电,叫嚣要铲除国民党,驱逐国民党议员,解散国会,撤销宪法草案。10月30日,《天坛宪法草案》全部杀青。次日,宪法起草委员会三读通过,提交宪法会议审议。袁世凯惟恐《天坛宪法草案》通过,乃于11月4日下达了解散国民党、取消国民党议员资格的命令,派军警搜查国民党本部,非法收缴了438名议员的证书、徽章,使国会因不足法定人数不能开议而名存实亡,《天坛宪法草案》也随之而流产。

为扩大自身权力,袁世凯搞起了官制改革,废除国务院,采用总统制,规定“行政以大总统为首长,置国务卿一人赞襄之”

取消了一切“束缚”手脚的立法、监督和民意机关,袁世凯便雷厉风行地搞起了官制改革。改革什么呢?他强调的重点是立法和行政。他对总统府秘书长梁士诒说:“国会专制,固不适宜,内阁集权,亦多窒碍。”行政怎么改?他说得极为明确:“我欲取美国制,设国务卿一人,隶于总统府,撤销院(国务院)制。”

接着,袁世凯下令召开约法会议。1914年5月1日,袁世凯公布了其御用造法机关——约法会议通过的《中华民国约法》。这个《约法》不仅把大总统的职权扩张到最大限度,赋予了大总统与皇帝相等的权力,而且废去责任内阁制,采用总统制,规定:“行政以大总统为首长,置国务卿一人赞襄之。”此即设置“国务卿”的法律根据。

袁世凯设置“国务卿”,很容易使人产生一些联想。所谓“卿”,是中国古代高级长官或爵位的称谓。其后历代相沿,至清代如大理寺、太常寺等衙门尚置有卿及少卿。加以《中华民国约法》规定大总统有颁给爵位等权力,人们便揣测袁世凯先把“卿”写进根本大法,为的是使以后称帝比较自然。事实上也是如此。

通过政事堂,袁世凯把行政权完全集中在自己手里;之后又加紧了帝制自为的步伐,强奸民意,公然称帝,彻底背叛民国

责任内阁制与总统制都是资本主义国家民主政体的形式,采用何种形式要以各国历史和国情而定,不好区分优劣。表面看来,袁世凯标榜“欲取美国制”,是想效法最先进的民主国家,在政体上创新,与时共进。实际上却是复旧,与美国的总统制根本不同。美国宪法规定,大总统应时时向国会报告国务情形,陈述政策,以备审议,也就是向国会负责;《中华民国约法》则规定,“大总统对于国民之全体负责任”。“国民之全体”是个抽象的名词,如此规定,等于不对任何机关和人民负责。而且《中华民国约法》的条款中还隐含着大总统可以否定立法院通过的法律案。不仅如此,还规定大总统有权“解散立法院”。如此一来,国家最高立法机关变成了大总统手中任意玩弄的工具。袁世凯所谓的总统制实质上不是完善共和制度,而是践踏共和制度。他设置政事堂和“国务卿”,就是将权力集于一身,急速向帝制迈进的一大步骤。

政事堂虽然负责统一行政,参与审议法令,但直接隶属于大总统,仅对大总统负责,不对任何机关负责,成为总统府的办事机构,其作用与《临时约法》时期的国务院有本质区别。“国务卿”虽然赞襄大总统政务,监督政事堂事务,总统发布命令时必须副署,但因“承大总统之命”而行,是大总统的下属,只能服从命令,也与国务总理大不相同。其地位与宰相和前清的首席军机大臣相去无几,故袁世凯和其他人均称担任国务卿的徐世昌为相国。通过政事堂,袁世凯把行政权完全集中在自己手里,之后便加紧了帝制自为的步伐,强奸民意,公然称帝,彻底背叛民国。

1916年5月8日,由于称帝遭到全国人民强烈反对,袁世凯又迫于形势,恢复了国务院和总理的名称。“国务卿”一职及称谓在近代中国存在了两年,便随着袁世凯的称帝失败从历史上消失了。

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