1906年9月1日,清廷颁发了仿行立宪的上谕,确立预备立宪为基本国策,从改革官制入手,以立基础。这是一个震动中外的异常之举,宣布了国家由此进入预备立宪,即由封建专制制度向资本主义政治制度过渡的新时期,标志着中国政治制度开始近代化。次日朝廷派定载泽等编纂官制,制定政治体制改革方案,直隶总督袁世凯是其中之一,并命庆亲王、首席军机大臣奕匡和大学士孙家鼐、军机大臣瞿鸿机总司核定。官制改革揭开了清廷预备立宪的第一幕。近年一些论著在谈及此次改革时,往往把袁世凯当作统治集团中改革派的代表;而把御史赵炳麟与瞿鸿机视为反对派的典型人物。笔者以为这种划分不太妥当,故略述浅见。
某些论著作上述划分的根据,主要是因为在1906年的中央官制改革中袁世凯极力主张设立责任内阁,赵炳麟与瞿鸿机则加以反对。设立责任内阁诚然是预备立宪的一个关键问题,但设立什么样的责任内阁,何时设立,却关系到立宪层次的高下乃至真假,关系到晚清的政局。因此,要评判他们的是非曲直,就不能不对袁世凯设计的责任内阁及其意图作具体深入的分析,看一看赵炳麟、瞿鸿机反对的目的何在,有无道理。
实行自上而下的改革要依靠各级政权的决策部署和贯彻执行,清廷决定首先改革官制,未尝不是抓住了重要的一环。当时的中央机构完全是封建主义的,无法适应预备立宪的要求,确有进行改革的必要。问题在于是否按照资产阶级立宪国家的政治制度进行改革。
在此次中央官制改革中,袁世凯的确特别活跃,尤其热衷于设立责任内阁。1906年8月下旬奉诏入京讨论实行立宪大计时,他即向慈禧面奏,必须先设责任内阁。参与官制改革之后,他马上控制了编制馆,一切改革官制的说帖均需经其阅定,然后向厘定官制大臣提出,并在编制馆中安插了许多亲信,负责起草修改方案,贯彻他的意图。
经过一个多月的整订,袁世凯等拿出了一个全面改革官制的初步方案,除对原有的各部院提出精简合并外,还增设了一些新的机构,最重要的有责任内阁、资政院、行政裁判院,集贤院、大珲院、审计院等。
依据内阁官制,内阁政务大臣由总理大臣1人、左右副大臣各1人,各部尚书11人组成,“均辅弼君上,代负责任”,“凡用人、行政一切重要事宜”,由总理大臣“奉旨施行”,并有“督饬纠查”行政官员之权;皇帝发布谕旨,内阁各大臣“皆有署名之责,其机密紧急事件,由总理大臣、左右副大臣署名”,关涉法律及行政全体者,与各部尚书联衔署名,专涉一部者,与该部尚书共同署名(见《内阁官制清单》,载《改定官制原奏全录》)。
成立责任内阁无疑比过去不负政治责任的军机处是前进了。但是,如此之内阁是不是真正的资产阶级立宪国家的责任内阁呢?显然不是。第一,从形式上看,君主立宪国家的总理大臣只有1人,这一方案则增设了两名副大臣,认为“维新伊始,机务尤繁,不可无分任之人为之参赞,必援立宪各国首辅一人之例,尚非其时”(《阁部院官制节略》,载《改定官制原奏全录》)。第二,从内容来看,一般君主立宪国家的责任内阁均对国会负责,国会是资产阶级民主在政权组织形式上的主要体现。尽管袁世凯认为目前条件不成熟,国会一时难于成立,然而作为一个全面的预备立宪的改革方案,也应将国会的性质、权限以及与责任内阁的关系等等明确规定下来,以便向着这个目标迈进,体现立宪的基本精神。可是,他不提国会,只讲资政院;而资政院又是由原政务处改设的,总裁、副总裁由皇帝从王公大臣中特旨简派,议员也不由民主选举产生,而从王公世爵勋裔中钦选,从京宫中会推,从各省和八旗士绅中保荐,根本不是国民代议机构。它没有什么职权,只不过是政府的“采取舆论之地”,议决对内阁毫无约束力量。袁世凯等关于设立资政院的说明,更将其用心暴露无遗,其中写道;“国民义务以纳税为一大宗,现在财政艰难,举行新政何一不资民力,若无疏通舆论之地,则抗粮闹捐之风何自而绝?营业税,所得税等法必不能行”。“近日民智渐开,收回路矿之公电,告讦督抚之公呈纷纷不绝,若听其漫无归宿,致人人有建言之权,时阅数年,政府将应接不暇。惟专设一舆论总汇之地,非经由资政院者不得上闻,……通国之欲言于政府者,移而归诸资政院,化散为整,化嚣为静,又限制该院只有建言之权,而无强政府施行之权,使资政院当舆论之冲,政府得安行其政策,而民气疏达,亦不致横决难收,保全甚大”(同上书,《资政院节略》)。说穿了,其意图有二,一是藉资政院增加捐税,二是让资政院分谤,绝无扩大民权之意。不仅如此,他连唯——能够纠劾行政的都察院也主张取消。任何立法监督机关都不要,还谈什么预备立宪?不过是加强专制而已;第三,依照袁世凯设计的方案,将来势必造成由昔日皇帝专制变为内阁专制的局面。因为方案规定内阁特别是总理大臣、副大臣代替皇帝负责任,这就意味使皇帝处于无权的地位,皇帝发布谕旨,须经内阁副署,反过来,不经内阁副署,谕旨便不发生效力。这样在名义上是内阁“辅弼君上”,“承旨施行”,实际却将皇帝的用人、行政大权转归内阁之手。为了掩饰问题的实质,消除慈禧疑虑,袁世凯等特在《资政院节略》中对内阁权限过重加以解释说:“言官交章弹奏,多以政府权重为词,不知东西各国内阁只总理大臣一人,从无专权之事,因有议院持其后,舆论所是者,政府不得尽非之,舆论所非者,政府不得尽是之。…安有前明阁臣自作威福之事乎!”此乃地地道道的欺人之谈。立宪国家的总理大臣之所以“从无专权之事”,并非由于畏惧“舆论”之故,而是由于国会具有立法权和监督权,使内阁不能专权。内阁如不执行国会通过的议案,或胡作非为,国会便对之进行弹劾,掀起倒阁风潮,迫使内阁辞职。袁世凯等却把国会的立法和监督作用故意歪曲为“舆论”,就是企图使人相信,不设具有立法权和监督权的国会,只成立供政府“采择舆论”的资政院,内阁也不会专权。这种偷梁换柱的说法当然是欺骗不了稍具立宪常识的人们的。