萧功秦：清末“保路运动”的再反思

自辛亥革命以来，几乎第一部研究清末历史与辛亥革命史的历史著作均涉及到清政府的铁路国有政策以及由此引发的“保路运动”。传统观点认为，清政府以铁路国有来出卖铁路主权，爱国的士绅商人与民众纷起反抗清政府的卖国行径，以“商路亡，中国亡”为口号，发起“保路运动”，最终导致辛亥革命并使清政权走向灭亡。然而，重新来研究与反思这段历史，就会发现问题决非如此简单。本文将对清末的铁路现代化政策的演变过程作一历史的回顾，并进而分析清政府与主张商办的士绅商民在路权国有与商办的问题上出现的分歧，以及由此引起的铁路风潮与政治冲突，通过研究清政府的铁路国有政策失败原因，发现许多发人深省的东西。

从官办到商办：路政策的演变

自近代以来，中国人在铁路问题上经历了思想观念上的几次重大转变。如果说，直到19世纪70年代，相当一部分的中国士绅官僚还把拆毁铁路视为是反对列强侵略的一种必要手段的话，那末，到了19世纪和20世纪之交，尤其是庚子事变以后，上自朝廷下至士绅平民，已经越来越清楚地认识到铁路对于经济发展与民族振兴的重要性。这就使得“赶造铁路为治内御外之唯一良策”成为中国社会各阶层的普遍共识。

大体上，自甲午战争以后，清末的铁路政策经历了合股官办、商办与路权国有这三个阶段。

第一阶段是“合股官办”。甲午战争之后，清政府鉴于铁路对于国防的重要性，决定由国家筹集资金自办铁路。然而，由于民间资金短少，清政府主要还是通过向国外贷款为主的筹资方式兴建铁路，从1896年到1904年间，一共兴建铁路一万三千余里。这种“合股官办”建路模式，在实际运行中也存在着相当的问题。首先，由于商股与官股不易筹集，清政府办的铁路总公司不得不依靠洋债作为主要资金来源。作为回报，就把铁路的管理权、用人权、稽核权、购料权拱手让给外国的借款公司。此外，外国公司从中获取的各种回扣、经纪费、余利，为数也十分巨大，导致了中国铁路利权的严重流失。其次，更为严重的是，根据合同规定，中方必须以全路产业作为借款抵押，如果到期不能还本付息，外方将把铁路占为己有。这种苛刻的合同与重利盘剥，显然是中国人难以长期忍受的。

正因为考虑到上述“合股官办”的铁路建造方式存在的种种弊端，以及主权丧失可能导致的后果，清廷在朝野的压力下，后来便越来越倾向于鼓励通过民间集资的方式，由中国人独立建造铁路。1903年四川总督锡良关于铁路商办的奏议自发表以后，从朝廷、商部、户部、外务部到各省的绅商，均空前一致地表示了赞同，从洋人手中收回路权，由中国商绅集资，通过中国人自己的力量来建设铁路，几乎成为全国上下的共识。于是，由中国民间自主地筹措资金来建造铁路的商办模式，便应运而生。1904年，随着经济上的民族主义思潮的勃兴，“拒外债、废成约、收路自办”成为全国士绅的鲜明口号。

要实现铁路商办，就必须收回由外国公司发行的铁路股票。1904年，张之洞听从湖南士绅王先谦的建议，用650万美元的巨资，亦即以高于原价近一倍的资金，从美国人那里赎回原先由美国合兴公司发行的股票，从而赎回粤汉铁路的修筑权。这一赎回利权的成功，又进一步鼓励了1905年至1908年各省商绅争取赎回沪宁铁路、苏甬杭铁路、广九铁路承办权的社会运动。这一时期可以说是铁路商办运动进入高潮的时期。

商办铁路政策的三大弊端

然而，清政府的铁路商办政策自1904年推行以后不久，就出现了人们原先不曾预料的严重问题与弊端。事实上，收回利权运动更多地是激于道德义愤与爱国情绪。中国处于长期与外世隔绝、缺乏资金、技术、管理经验的情况下，要通过商办方式独立建造遍及全国各地的数以万里计的铁路决非易事。这种困难主要有三个方面。首先是，民间无法筹集到修路所必须的巨额资金。中国作为一个传统的农业国家，缺乏工业化所需要的资金来源，这可以说是任何后发展国家所面临的共同问题。根据1909年邮传部查勘各地自办铁路实况的报表，川汉、西潼、洛潼、江西、安徽合计估算资金应为7200万两，而实际到位的资金公仅1310万两，仅占应集资金的166％。这些铁路估算里程为3420里，而实际建成仅为89里，仅为应建里程的26％。而且，在已经筹措到的资金中，实际上也主要为租股、土药股、盐茶股。

在所有绅商自办的铁路中，川汉铁路问题最为严重。自商办以来，时间已经过去了数年，集款只及全路所需款数的1/10，有人估计，按此集资速度与建路速度，须90—100年时间才能完成。用当时人们的话来说，如此下去，后路未修，前路已坏，前款不敷逐年路工之用，后款不敷股东付息之用，款尽路绝，民穷财困。

第二是，商办铁路公司不但缺乏合格的工程技术人才与经营管理人才，而且也同样缺乏经营管理的监督机制。这两方面因素相结合，必然导致商办铁路公司经营管理不善，任人唯亲，挪用贪污严重，效率低下。例如，就以川汉商办铁路而言，在已经收到的少量的路款，约1000万元，又层层被经管铁路的人员贪污挪用达200余万之巨，以致全蜀绅民追讨无门。事实上，当后来粤汉铁路移交时，政府才发现，该铁路公司实际收入的资本为1600万元，其中花了大约1000万元，只铺设了40英里的铁路，这样低下的效率，加上高层职员的浪费贪污成风，致使商办公司的信誉扫地。问题的严重性还在于，商办公司的被侵蚀的股款，绝大多数是普通民众按亩加捐而来的脂膏汗血，可以说是小民一家数十年心血所聚，民众所蒙受的这种巨大的损失，必将引发民愤民怨，一旦发作，后果不堪设想。清政府显然也意识到由此引发社会政治危机的可能性。

第三是，由于商办铁路各自为政，各省和地区在干线上的统筹和协调难以解决。各省所定路线，各有畛域，无法使一条贯穿各省的铁路有效地建造起来。枝线与干线铁路如何衔接，轨道如何贯通，这些重大问题，事先均没有统筹全局的规划。其结果必然会形成路线交错，重复建设，造成惊人的浪费。事实上，不少士绅与商民力求把铁路筑路权收为民办，并非出于单纯的爱国动机的驱使，相当一部分地方商绅，把兴办铁路看作一桩一本万利地捞取好处与发财的好机会。由著名劣绅王先谦于1905年冬组建的“粤汉铁路筹款购地公司”便是一个典型例子。王先谦虽然以爱国为号召，要求全省绅民购买商办铁路公司的股分，而他本人却不愿在公司出资购股。其理由是，作为经理，他理所当然接受免费“干股”。

一些外国在中国的观察家也认识到铁路商办政策出现的严重问题。一位日本驻东北的领事在给国内的报告中写道：“中国的危机迫在眉睫，人们相信，必须发展地方工业，必须抵制外国商品的进口。但是，人们却没有进行过社会经济形势、供求关系的调查，没有对于收支进行全面性的综合考虑，准备工作也付诸厥如。这些模糊的不成熟的实践，可能是为了满足较高层官吏的要求，或者为了回应民众的喧闹呼声，然而对工业的本质特点却是一无所知。”这位作者尖锐地指出，这种收回铁路利权运动，“把官员们轻信易欺与半通不通的士绅的愚昧观点结论起来了。”清廷铁路国有政策的形成

到了1907年至1908年间，政府与民间地方士绅之间在建路问题上的立场开始出现分歧。清政府认为，为了解决铁路商办的种种弊端，铁路路权应该收归国有，由国家统一筹划，向西方银行借贷所需资金，并聘请西洋工程技术人员来建造铁路。另一方面，相当多的士绅商人则继续主张由民间自办铁路。他们担心，让洋人出资兴建铁路，不但会丧失利权，而且会引狼入室，产生更为严重的后果。

清政府的铁路政策几经反复，在对全国商办铁路进行了15次调查与反省之后，到了1909年（宣统元年），政府的铁路国有政策大体成形。其主要思想可以概括为以下几个方面：

首先，清政府认为，由于中国经济与商业不发达，国内资金缺乏，因而通过筹集内债来积聚经济建设所需要的资金，只能是杯水车薪，无济于事。正因如此，不得不通过向外国银行借债，来获得铁路建设所需要的资金。中国向外国大举借债，有无还债能力？清政府认为，由于国债主要用于生产交通这样一些可以赢利的项目，而非用于消费与军事这样一些非赢利的项目，铁路开通所带来的利润，足以使国家在十年或稍长的时间内，偿还全部债务本息。事实上，从中国通过贷款方式建成的铁路已经还本付息的事实来看，还是有成功的先例的。

第三，任何一个外国银行决不可能把如此巨额的资金借贷给任何私人。只有国家与政府，才有能力对借贷这种巨款承担责任并具有足够的信用。这也就是路权收为国有的原因。正因如此，贷款筑路与路权国有互为前提。事实上，从各国交通现代化的发展历程来看，铁路筑路权国有，几乎是后起的各国的通例。俄国、日本、德国、墨西哥均是如此。如果说，其他各项商务活动可以由民间自行经营，那么，铁路工程这样的大型事业，则应该而且必须由政府来统一经营。因为只有政府，才具有足够的权威和能力，来集中并协调使用各种资源，而且，也只有政府有权力要求私人出让建设铁路所需要的沿途所经地区的土地。民办公司建造铁路，难以统一规划。例如，富裕地区可能会出现多条铁路重复建设，而贫困地区则会根本没人乐意投资建造铁路，哪怕那儿的铁路对于国计民生十分重要。