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戴超武:冷战、印度的外交政策与大国关系

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印度独立后的外交政策是由国内政治经济形势的发展和国际形势,特别是冷战特性的判断所决定的。尼赫鲁希望在美苏冷战中采取“不结盟”的政策,在美苏之间保持平衡,并寻求在国际政治中组成以印度德为首的“第三支力量”,以此争取西方国家和苏东阵营对印度经济发展计划的支持。因此,冷战时期印度的“不结盟”政策服务于印度外交的两个战略目的:印度的大国地位和印度的国家安全。如果国内局势和国际形势的发展有悖于上述两个目标的实现,印度的外交政策就会有所选择。印度国内政治和经济因素诸如经济发展问题、饥荒的影响、印度共产党对印度政局的威胁等等,对印度外交产生了重大影响。而冷战的发展,特别是美苏对立的加剧要求印度在必要时有所倾向。从冷战初期印度外交政策看,虽然考虑到中国对印度未来国家安全的影响,但发展良好的中印关系成为一个时期内尼赫鲁外交政策的核心之一。随着中印两国在西藏问题和中印边界问题上的矛盾和分歧日益加剧,中印关系最后完全走向敌对,这一结果极大地影响了南亚地区国际关系的态势。尼赫鲁的外交思想,包括尼赫鲁对大国关系的认识,对共产主义的理解,对反对殖民主义的态度,以及不结盟运动对印度国家安全的意义等,都决定了冷战时期印度“不结盟”外交的实质。冷战时期的印度外交巧妙地利用了美国和苏联同中国的敌对关系,尽管尼赫鲁公开宣称“印度在必要时将有所选择”,但毫无疑问印度较为成功地同时发展了同美国和苏联的关系;在获得美国经济和军事援助的同时,印度也得到了苏联的援助。因此,当中美开始关系正常化之后,印度外交开始公开明确地倒向苏联。1971年的印巴战争不仅表明印度冷战时期外交的实质和一个外交政策时代的终结,同时也显示大国外交在冷战的非核心地区之影响力的程度。

“印度在必要时将有所选择”:冷战、尼赫鲁的外交思想和印度不结盟外交政策的实质

有关印度独立后的外交政策的实质及其评价,一般研究认为,由于尼赫鲁对西方的深深的怀疑,同时也由于美国和苏联对亚洲民族主义反应的不确定性,因此对尼赫鲁而言,采取不结盟的政策就成为合乎逻辑的选择。从战后的一段时间看,尼赫鲁确实希望推行这种政策。1947年1月,尼赫鲁在给他的外交事务的主要助手K.P.S.梅农(K.P.S.Menon)的指示中强调了印度外交的基本原则。尼赫鲁说:“我们的基本政策就是要避免为大国政治所纠缠,不加入任何大国集团。当今世界上两大领导集团是俄国集团和美国集团,我们必须同两者友好而又不加入任何一方。美苏两国除了彼此极端猜疑外,还怀疑其他国家,这就给我们的政策选择增加了难度,它们会怀疑我们倾向其中一方,这对印度毫无益处。我们的外交政策从根本上讲是取决于我们的国内政策,这一政策决不是反对共产主义,相反它明确反对印度共产党。然而在印度,不仅存在一股极其强大并日益增强的赞成社会主义社会秩序的某种模糊的情感,同时还有对美国的深厚友谊,并期待美国在许多领域特别是在科技领域帮助印度。苏联作为我们的邻邦,我们将注定同它发生密切的关系,我们不能因为其他国家的不满而与俄国敌对,当然我们也不能同美国敌对。”1947年12月4日,尼赫鲁在向印度人民院发表的演讲中,首次公开明确了印度外交政策中的“不结盟”的基本原则。尼赫鲁声称:“我们在过去几年内一直表明,我们将不使自己参与任何特定的集团。这同中立、消极或其他别的任何东西都没有关系……通过不参加一个集团或其他的集团,我们一直寻求避免陷于国际上的纷争。”而按照印度官方的解释,“不结盟不是中立,因为中立只能在战争的状态中存在。当保卫至关重要的原则或生死攸关的国家利益时,不结盟政策并不排除诉诸武力。”不结盟政策的基础在于,“每个国家可以自由地和独立地判断每个问题的是非曲直,而不是以同其他国家的结盟而形成的先入之见的态度来决定”。

从实践上看,尼赫鲁的“不结盟”政策主要服务于战后印度的两个战略目标:大国地位和国家安全。尼赫鲁在1946年3月对此做了较为明确的表述,他指出:世界的中心舞台正在从欧洲转移到亚洲,印度地处东西方之间,这种地缘战略位置使它在东西方国家关系中发挥非常重要的作用,成为东西方之间不同思想和力量的汇合点。同时尼赫鲁还强调,“有些国家可能会垂涎印度,但其他国家会行动起来阻止这种可能,没有任何国家会允许其他国家取得对印度的统治权;如果一旦发生侵略,其他所有的国家就会阻止和挫败侵略者,这种对抗本身就是使印度免遭侵略的最好保证。”

然而,印度国内的形势特别是冷战的发展,对印度外交的取向产生了重大的影响。首先是战后初期印度出现了前所未有的灾荒和经济困难,迫使印度不得不向西方国家特别是向美国提出经济援助的请求,但重要的是印度在请求美国援助时所提出的理由。1947年2月26日,印度驻美国大使阿萨夫•阿里(AsafAli)拜会美国国务卿马歇尔(GeorgeMarshall),要求美国向印度提供经济和粮食援助。阿里明确表示,“如果印度强大起来,就会成为世界上的一个堡垒,以反对那个已经把其阴影笼罩在欧亚大陆的强大的北方邻国……由于印度左右两翼都是一些弱小的国家,印度可以成为这些弱国的强有力的中心。”

为了进一步加深西方国家特别是美国对印度外交政策的实质的认识,尽管尼赫鲁在第一次访美时曾公开声称“最密切的关系就是那种没有关系的关系”,但尼赫鲁在1948年3月18日就印度外交政策发表的演说中特别强调:由于形势变化的不确定性,“到时候我们也许不得不有所选择,甚至选择同一个帝国主义国家结盟,对此我毫不讳言。只要这个帝国主义国家和另外一个相比不那么罪恶昭彰。”在此之前,尼赫鲁指示外交部致函美国驻印度大使格拉迪(HenryGrady),其中强调:一旦爆发世界大战,对印度而言,加入苏联一方是不可想象的。3月20日,印度驻苏联大使潘迪特夫人(VijayLaxmiPandit)受命约见美国驻苏大使史密斯(WalterBedellSmith),强调了尼赫鲁政府对苏联支持印度共产党的极端不满。潘迪特夫人表示,“尼赫鲁和印度绝大多数领导人已决定和西方保持天然的联盟,只是受到诸多因素的限制,比如地理位置的限制和军事上的薄弱等等,因此尼赫鲁还不能公开谈论在军事上加入西方的问题。”潘迪特夫人还强调,如果美国能够援助印度解决国内困难,印度将会在国际社会发挥更大的作用。1948年4月,印度外交秘书长巴杰帕伊(GirjaShankarBajpai)访问美国时对美国官员反复表示了印度对苏联的不满,并呼吁美国支持印度。巴杰帕伊根据尼赫鲁的指示,特别解释了印度之所以不能同美国结盟,是因为担心苏联的威胁以及出于国内政治的考虑。他说,美国把印度看作是苏联阵营中的一员是错误的,一旦爆发战争,“印度只能同那些信奉自由和民主理念的国家并肩作战”,而且美国是能够援助印度的唯一国家。巴杰帕伊还向格拉迪大使明确表示:印度的中立更倾向美国。

为了尽快获得美国的援助,尼赫鲁在1948年极力主张同美国签署商业和航空条约。为推动谈判进程,尼赫鲁在1948年8月明确表示:“美国是世界上最强大和最富有的国家,因此有能力给予印度极大的帮助,没有任何理由使我们不去获得这种帮助以及消除我们之间存在摩擦的根源。”他还在1949年1月对具有强烈反美情绪的高级助手、印度驻联合国大使克里斯纳•梅农(Krishna.Menon)说:“我们为什么不多少与美国结盟来加强我们自己的经济和军事力量呢?”尼赫鲁无疑认为,“命运和形势已将巨大的责任赋予美国,同样,命运和形势也已将印度置于亚洲的一个特殊的地位。”为了进一步发展印美关系,尼赫鲁决定1949年10月访问美国,并对美国采取了更加积极的行动。尼赫鲁在1949年4月任命他的妹妹、驻苏前大使潘迪特夫人为驻美大使,同时还放松了美英等国对印度的投资限制。4月22日,尼赫鲁在印度人民院发表演说,公开表明印度将更加倾向美国。尼赫鲁指出:“当我说我们不应同任何一个大国集团结盟的时候,很明显,这并不意味着我们与这些国家的关系的亲疏完全一致。目前你们可以看到,我们事实上同西方世界某些国家的关系就比同其他国家的关系亲密得多,它部分源于历史原因,部分出于其他因素,这种亲密关系无疑会得到进一步的发展,而且我们也将会全力推动这种关系的发展。”

冷战初期苏联对印度的外交政策也在很大程度上导致尼赫鲁更加倾向美国。尼赫鲁希望独立后的印度同苏联发展关系,他在1946年称苏联是“我们在亚洲的邻邦”,应该“从事共同的事业,彼此进行更多的合作”。[⑨]但斯大林时期苏联外交以两大阵营来划分敌我,因此以意识形态来指导苏联对印度的外交政策。[⑩]《真理报》1949年的一篇文章明确指出,尼赫鲁政府逐步把印度变成“英美帝国主义在东方的宪兵”。冷战初期苏联和印度的经济关系无疑是斯大林“两个平行市场”理论的具体实践,清楚地反映了这一时期苏联对印度政策的基本定向。苏联从印度的进口额,从1948年的1620万美元,下降到1953年的70万美元;同时期苏联对印度的出口额,也从980万美元下降到90万美元。

对共产主义的认识和理解,是尼赫鲁推行上述政策的一个重要缘由,他多次公开表明自己反对共产主义的立场。尼赫鲁曾明确指出:他厌恶共产主义,“尽管它取得了显著的成就,但由于它的死板,特别是由于它忽视人性的某些基本的要求,它还是要遭到失败的。共产党人对资本主义社会的矛盾谈得很多,他们的分析也是有道理的。然而我们看到,共产主义本身的呆板框架内部的矛盾正在日益增长。它对个人自由的压制引起强烈的反弹。共产党人鄙弃那些可以称之为生活的道德层面和精神层面的东西,他们不仅忽视人的基本东西,而且破坏人的行为准则,贬低人的价值。共产主义和暴力的不幸联系助长了人的某种有害倾向的发展。”基于这种理念,在尼赫鲁的默许下,印度各省宣布印度共产党为非法组织,封闭其出版物,逮捕其领袖和大批党员。在匈牙利事件中,尼赫鲁谴责了苏联对匈牙利的干涉,认为匈牙利人民的尊严和自由遭到了践踏;同时由于使用武力来镇压人民和实现政治目的,和平共处原则的精神也遭到了破坏。在1956年12月访问美国同艾森豪威尔的会谈中,尼赫鲁更是公开宣称:“布达佩斯的起义敲响了国际共产主义的丧钟。”

更为重要的是,在尼赫鲁的外交思想中,他把反对殖民主义同“抵抗共产主义在亚洲的扩张”联系起来。尼赫鲁对美国官员表示,印度对殖民统治的反应并不是针对美国的,因为在亚洲反对殖民主义是对付共产主义的良策,“如果印度不能在消除欧洲帝国主义的最后残余的斗争中发挥领导作用,那么苏联就会这样做,其结果将是共产主义在亚洲的蔓延。”1948年尼赫鲁同马歇尔在巴黎会晤时,反复强调印度可以成为亚洲稳定的重要力量。尼赫鲁指出:“印度为自己工作就是为亚洲工作,特别是考虑到中国事态的灾难性发展后更是如此。”尼赫鲁强调印度同缅甸、锡兰和印尼的密切关系以及对这些国家强大的影响力,他说自己对共产主义在亚洲的影响有着清醒的认识,如果不坚决反对殖民主义,苏联的影响将会得到进一步的加强。1948年12月17日,印度驻美大使拉玛•劳(LamaRau)要求美国提供贷款和商品时向美国官员表示,由于中国事态的发展,印度“已经严重关切共产主义的扩张问题”,印度只有经济发展才能阻止这种扩张的趋势。巴杰帕伊在12月22日会见美国新任驻印度大使亨德森(LoyWesleyHenderson)时强调指出:“印度的民主制度”和“中国政府的崩溃”使得印度成为亚洲稳定的主要因素,印度应在国际事务中占有“合理的地位”,他还重申印度希望在亚洲同美国合作。

同时,不结盟政策对尼赫鲁来说,也具有实质不同的含义。在南斯拉夫总统铁托1954年底到1955年初访问印度同尼赫鲁发表的联合公报中,双方声明奉行“不结盟政策”,并强调这一政策不是“中立”或“中立主义”,而是“一种积极的、肯定的、建设性的政策,它寻求集体和平,只有它才能真正实现集体安全”。而对于不结盟的基本含义,尼赫鲁则认为是不参加大国集团,如果赋予积极的意义,则是旨在反对为了战争目的的同盟。在印度独立后,经过长期的考虑以及同英国的谈判,1949年4月印度最终决定留在英联邦。对此尼赫鲁表示:“如果我们完全同联邦脱离关系,那么,我们一时就要完全孤立了。我们不可能长期完全孤立的,因此不可避免地要为环境所迫而倾向于某一方面或其他方面。那种向某方面或其他方面的倾倒就必须以互惠为基础……换言之,这就可能要求我们承担比目前更多的义务。”对美国和西方而言,鉴于印度此前长期的反英立场、中立主义和反殖政策,印度留在英联邦在很大程度上表明尼赫鲁公开倒向西方集团一边。《纽约时报》称赞印度的决定是“历史性的一步……它不仅促使英联邦前进,而且限制了共产主义的扩张,从而开辟了比大西洋更广阔的防务前景。”而苏联则将印度加入英联邦视为尼赫鲁投靠西方的又一证据,认为尼赫鲁“已经与英国帝国主义和印度反动派做交易来打击印度人民”。

美国决策者一开始就从冷战战略出发考虑南亚地区的问题。对美国的战略而言,“遏制共产主义对亚洲的扩张”是美国发展同印度关系的重要考虑之一。美国驻印度大使格拉迪在1947年10月强调:“对美国政府而言,尽可能在各个方面支持尼赫鲁是至关重要的。如果他垮台了,印度就极有可能分裂。我确信,我们不希望印度成为另外一个希腊。在我看来,俄国宁愿控制印度,也不愿意去控制好几个希腊。”助理国务卿艾奇逊当时也表示,美国“已充分认识到在保持印度完整的过程中存在着巨大的障碍……但我们的观点倾向于,继续保持印度的完整,最符合我们在这一地区的政治和经济利益”。1947年12月26日,国务院召开专门探讨美国对南亚地区政策的会议,在如何对待印度的问题上产生了分歧。美国驻缅甸大使赫德尔(JeromeHuddle)和驻巴基斯坦大使阿林(PaulAlling)对印度在冷战中的外交政策持怀疑态度。赫德尔认为,在印度领导下的区域集团将使美国在这一地区的外交更为困难,印度还有可能形成一个“对付我们的大国集团”。阿林则相信,同那些以宗教为理由反对共产主义的南亚国家和中东的穆斯林国家相比,印度更乐于同苏联进行合作。格拉迪的观点虽没有这样极端,但他也坚信,南亚是一个极易受到“意识形态渗透”的地区,美国必须意识到印度在“意识形态上的重要性”,印度“必须站在民主阵营的一边”。格拉迪首先希望通过经济援助增加美国在印度的影响,认为这是“使印度站在我们这一边并处于我们影响之下的最有效的途径”。美国国防部1949年3月的一份报告也指出,经济发展在抵抗苏联对南亚地区影响中将起到至关重要的作用,建议美英两国制定协调一致的对印度和巴基斯坦的经济政策。参谋长联席会议在同时期的报告中强调,共产主义对南亚地区的最大威胁不是外部的进攻,而在于内部的颠覆。参谋长联席会议的报告还指出,印度和巴基斯坦存在着政治上分裂的可能性,这将产生更大的危险,因此,美国的政策应重点放在提升印巴两国内部安全之上。但杜鲁门政府当时倾向于英国暂时负责南亚地区的安全。

中国大陆的革命对美国南亚政策产生了巨大的的影响。随着中国共产党在中国大陆不断取得胜利,印度在美国亚洲战略中的重要性更为突出。1949年底的国家安全委员会第148号文件明确指出,“如果印度和巴基斯坦落入共产党的控制之下,美国及其盟国在亚洲大陆可能会没有立足点”;一个中立的印度将成为“抵抗共产主义扩张的堡垒”,美国应探讨使英联邦所有成员国在同美国的合作中发挥更为积极的作用,以保证南亚地区的安全。1949年12月30日,国家安全委员会通过题为《美国在亚洲的立场》的第48/2(NSC48/2)号文件,文件强调,“既然南亚的非共产党国家已经形成了在亚洲阻挡共产主义扩张的堡垒,美国就应利用一切机会加强这一地区目前亲西方的倾向,在我们力所能及的范围内,帮助他们的政府尽量满足其人民的最低需求,保证其国内安全。”国家安全委员会在1951年5月17日制定的题为《美国在亚洲的政策目标和行动方针》的第48/5号文件号文件指出,“支持南亚和东南亚国家对其内部和外部的共产主义进行抵制的愿望,支持其发展抵抗共产主义的能力,这将有利于加强自由世界的力量”。在这一政策中,美国决策者清楚地意识到尼赫鲁的重要性。

国务卿艾奇逊曾说过,尼赫鲁“对印度是如此重要,印度的生存对我们也是如此重要,如果他不存在了,没有人能够代替他”。冷战初期美国的舆论也集中反映了美国对印度在遏制战略中所起作用的期望。《新共和》宣称,印度的未来“就是全人类的未来”。《新闻周刊》说:“如果印度的经验失败了……那么整个亚洲将落入共产党的控制之下或陷入混乱。”《时代》杂志说,印度是“亚洲防线中的新的重要阵地”。《民族》杂志指出,“印度为击退正在通过南亚席卷亚洲的共产主义的浪潮提供了最好的希望”。美国国会对尼赫鲁也是一片赞誉。共和党参议员格雷厄姆(FrankGraham)的观点最具有代表性,他甚至赞扬尼赫鲁是“一个伟大国家的伟大领袖,在受到另一个残暴集权的独裁制度威胁的世界里,他是自由的希望之一”。

杜勒斯的一句话可以明确表明冷战初期美国对印度政策的实质。杜勒斯指出:“印度是全世界最大的自治国家。它同共产党中国约有2000英里的共同疆界。现在这两国之间出现了这样一种竞争:是自由方法还是警察国家方法能实现更好的社会进步。这种竞争直接影响这两个国家的八亿人民,它的结果最后也会影响整个人类,包括我们自己在内。适当地继续给予印度某种技术援助和物资,使它能完成它的五年计划,是完全符合我们的利益的。”1957年年初,美国国家安全委员会通过了大规模援助印度的国家安全委员会第5701号文件。艾森豪威尔在批准这一文件时强调:“美国对外援助的基本目标是向非共产党的政府提供援助,以避免它们陷入苏联的统治之中。假如我们不援助印度这样的国家,苏维埃俄国肯定会那样做。”肯尼迪政府更加重视发展同印度的关系。肯尼迪在1958年发表文章就指出:在所有的第三世界的国家中,印度已成功选择了在民主制度下发展的道路,“如果印度崩溃了,整个亚洲都会失去”。肯尼迪还强调,假如印度内部发生分裂或与中国一起加入共产主义阵营,那么“自由世界将不再是自由世界了。”肯尼迪就任总统后,他在1961年3月22日就对外援助问题致国会的特别咨文中特别指出:“我们在60年代对外援助计划的根本任务不是消极地同共产主义斗争,其任务就是做出一个历史性的展示,表明20世纪如同19世纪一样,南半球同北半球一样,经济增长和政治民主可以携手共进。”咨文要求在1962年财政年度拨款47.5亿美元,并要求在5年内拨款88亿美元。肯尼迪政府对外经济援助的主要目的是为了制定在第三世界同苏联的经济攻势作斗争的长期规划。肯尼迪在1963年进一步强调说,“今天的斗争不在欧洲,而是在亚洲、拉丁美洲和非洲”。他还告诉国家安全委员会,“我们不能允许那些自称奉行中立主义的国家投入共产主义集团”。因此,“我们不能看到四五个国家突然投向共产主义仅仅是由于我们没有提供相当的援助……我们必须认真对待对外援助的问题,把援助视为可以最好地服务于我们利益的基础”。而在所有的中立国家中,“肯尼迪最感兴趣的就是印度,他认为印度是亚洲的关键地区”。更为重要的是肯尼迪相信,“印度和中国的斗争,是两国在经济上和政治上为争夺东方的领导权、争取全亚洲的尊敬以及寻找机会证明谁的生活方式更美好而进行的斗争。这种斗争的结果将极大地影响整个亚洲的前途,影响共产党国家和自由国家之间的力量对比,而且必然影响我国的安全和地位。”肯尼迪强调:“我们希望印度在这场与共产党中国的竞赛中获胜,我们希望印度成为自由繁荣的亚洲的一个自由繁荣的领袖。”肯尼迪表示,他看不出“在没有印度的情况下如何对付共产党中国”。在这种思想指导下,美国和印度的关系在艾森豪威尔时期和肯尼迪时期得到很大的发展,印度也以此寻求美国更大的经济援助,并取得显著的效果。尼赫鲁更加倾向于西方和美国“中立”外交为印度在冷战时期的经济发展创造了良好的条件。

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